O ordenamento do território e o desenvolvimento regional são, há décadas, o fio condutor do percurso académico e profissional de Eduarda Marques da Costa. Geógrafa e Professora Catedrática do Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa, a especialista tem dedicado o seu trabalho à investigação e à avaliação de políticas públicas nestas áreas.
Atualmente, dá apoio à coordenação do Programa Regional de Ordenamento do Território de Lisboa, Oeste e Vale do Tejo (PROT LOVT), em fase de elaboração — um instrumento central para o futuro planeamento territorial da região.
Nesta entrevista à AD&C, Eduarda Marques da Costa destaca a importância da Política de Desenvolvimento Regional, os desafios da sua implementação e o seu potencial para responder às diferentes necessidades dos territórios portugueses.
ENTREVISTA
Portugal celebra 40 anos de integração europeia. Qual tem sido o contributo da Política de Coesão para o desenvolvimento regional e para a transformação do território nacional, e que papel desempenham hoje os Fundos Europeus na competitividade, na coesão territorial e na qualidade de vida das populações?
A Política de Coesão teve um papel decisivo na transformação de Portugal. Nos anos 1990, o país ainda apresentava carências significativas em acessibilidades, saneamento, equipamentos educativos e de saúde e qualidade do espaço público. Quarenta anos depois, os números mostram um país diferente e, enquanto geógrafa, considero especialmente relevante que a coesão territorial tenha entrado na agenda pública.
Mas o contributo europeu não se resumiu ao financiamento: trouxe uma nova cultura de desenhar, implementar e avaliar políticas, com objetivos e metas que abriram uma visão de futuro para além do território nacional, construída num diálogo entre os vários atores.
Hoje, os Fundos Europeus permitem articular competitividade, coesão territorial e qualidade de vida. Um território competitivo não é só aquele que atrai empresas, mas o que tem pessoas qualificadas, boas acessibilidades, serviços públicos de qualidade, habitação, conectividade digital e instituições capazes de cooperar. E a coesão territorial não se alcança apenas com mecanismos compensatórios, mas com uma base económica capaz de criar emprego e rendimento. O grande valor dos Fundos está em promover investimentos integrados, ajustados às características de cada território.
Apesar dos progressos alcançados, continuam a existir importantes assimetrias entre regiões. Quais considera serem hoje os principais desafios do desenvolvimento regional em Portugal?
Até recentemente a geografia falava na persistente dicotomia Litoral-Interior. Hoje falamos antes em territórios de alta e baixa densidade. Nos territórios de alta densidade, o investimento na competitividade, na conectividade, nos serviços e na qualificação urbana têm sustentado uma rede de pequenas e médias cidades como polos alternativos às áreas metropolitanas. Já nas áreas metropolitanas e em algumas regiões turísticas, a existência de emprego é hoje secundarizada por problemas como os custos da habitação e a sobrelotação das escolas e dos cuidados de saúde.
Nas regiões de baixa densidade, o desafio central é criar condições para que as pessoas possam permanecer ou escolher viver nesses territórios, o que exige, entre outros aspetos, mais emprego e acesso à saúde e à educação. A este mosaico acrescem ainda os riscos ambientais, com forte diferenciação territorial.
O desafio é, assim, evitar uma dupla polarização: a coesão territorial deve preocupar-se tanto com os territórios em perda como com as populações vulneráveis que vivem nos espaços mais dinâmicos. A operacionalização das respostas só será plenamente conseguida com base num reforço da rede urbana nacional, nomeadamente pela valorização das pequenas e médias cidades, como forma de ultrapassar os déficits de eficiência registados nos diferentes contextos territoriais.
A política de desenvolvimento regional procura responder às especificidades de cada território, envolvendo cada vez mais regiões, Comunidades Intermunicipais, Áreas Metropolitanas, municípios e outros atores locais.
Porque é importante esta diferenciação, como avalia a evolução da governação multinível em Portugal? Que papel para o nível central?
Contextos diferentes não podem ter respostas iguais: uma medida uniforme produz resultados muito distintos consoante seja aplicada numa área metropolitana, numa cidade média, num território rural ou numa região insular, como defendem a economia regional e a geografia económica. Mas diferenciar não significa abandonar objetivos nacionais comuns — significa adaptar e dimensionar as soluções para que esses objetivos sejam efetivamente alcançados em contextos diferentes.
Os problemas territoriais raramente coincidem com os limites de um município ou as competências de um único ministério, e a contratualização envolvendo CIM, CCDR, municípios, associações de desenvolvimento local e outros atores — é expressão dessa evolução. O papel do nível central é também relevante na resposta ajustada às necessidades.
Assim, urge firmar uma maior ligação entre a política de desenvolvimento regional e a política de ordenamento do território, associada ao PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (1ª versão e versão resultante da sua primeira revisão, aprovada pela Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro) e, aos respetivos instrumentos de gestão territorial de escala regional – os PROT. Esta ligação tem de ser operativamente concretizada, após a conclusão da cobertura do território com os vários instrumentos em falta.
É nesse sentido que avalio positivamente a evolução da governação multinível, sublinhando, no entanto, a necessária progressão que terá de ocorrer. Queria ainda referir, que temos capacidades institucionais muito desiguais entre territórios, que também atuam como condicionantes. Este último ponto, pode, paradoxalmente, aumentar as desigualdades, aspeto que importa acautelar.
A transição digital, a transição climática, a inovação, a habitação ou o envelhecimento demográfico colocam novos desafios às regiões. Como pode a política de desenvolvimento regional ajudar Portugal a responder a estas transformações?
É fundamental ter uma abordagem integradora sobre estas diferentes transições. A transição digital não se limita à cobertura de redes; implica competências, acesso a serviços e capacidade das empresas e instituições para utilizar a tecnologia. A transição climática deve considerar os riscos específicos de cada território.
A inovação deve aproximar universidades, empresas, administração e comunidades. A habitação não deve ser apenas uma política social setorial, mas uma condição transversal para a fixação de população, o funcionamento dos mercados de trabalho, a atratividade e a coesão dos territórios. O envelhecimento exige novos modelos de mobilidade, saúde, cuidados, habitação e serviços de proximidade.
A abordagem integradora exige visões prospetivas que ponderem conflitos e hierarquizem prioridades de atuação, de forma a garantir que nenhuma transição deixe pessoas ou territórios para trás.
Está atualmente em curso o debate sobre o futuro da Política de Coesão após 2027. Que prioridades considera fundamentais para garantir que esta política continua a responder às necessidades dos territórios portugueses?
A revisão realizada no final de 2025, ao introduzir novas prioridades estratégicas mostra que a Política de Coesão conserva a capacidade para se adaptar a problemas emergentes. Essa flexibilidade não deve, contudo, comprometer a sua natureza estruturante, a sua orientação territorial e os objetivos de médio e longo prazo.
A primeira prioridade é preservar uma política de médio e longo prazo, com objetivos e metas claras, que permitam implementar com o ritmo necessário as difíceis transições que temos pela frente. Esta, não se pode transformar num instrumento de resposta a crises sucessivas, por mais importantes que essas crises sejam. É igualmente fundamental manter uma dimensão regional forte.
Que papel deverão desempenhar o conhecimento científico, a avaliação das políticas públicas e a utilização de evidência na definição das futuras estratégias de desenvolvimento regional?
Devem desempenhar um papel central. O segundo relatório anual de acompanhamento de Instrumentos Territoriais constitui um instrumento importante de monitorização operacional e financeira e mostra, por exemplo, que os ritmos de aprovação e execução variam significativamente entre regiões. Abre-se um espaço de reflexão e de discussão sobre como aprofundar a avaliação dos resultados e dos impactes territoriais.
A articulação entre a AD&C, a PLANAPP – Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas e a Academia tem de ser reforçada, para que possamos ter respostas a escalas suficientemente detalhadas, que envolvam a complementaridade entre os indicadores de contexto e de resultado (que nos dizem o que mudou ou não mudou), e o conhecimento dos atores e das populações, que nos ajuda a compreender como e porque mudou ou não mudou.
Se tivesse de identificar uma prioridade estratégica para o desenvolvimento regional de Portugal na próxima década, qual escolheria?
Estou muito sensível à dimensão das respostas sociais e à qualidade de vida da população, que enfrentam sérios riscos de recuo. Foi no período 2014–2020, sob a Estratégia Europa 2020, que a redução da pobreza passou a ser meta explícita e quantificada da política europeia: retirar pelo menos 20 milhões de pessoas dessa situação até 2020.
O sinal de alerta estava dado, mostrando as carências nas políticas de habitação na Europa e nas carências de acesso a serviços. A Pandemia e a Guerra vieram exacerbar os existentes problemas sociais, sem resposta à altura, perante a prioridade dada à recuperação económica.
Valorizo por isso a equidade no acesso às oportunidades e aos serviços essenciais, o que exige reforçar uma rede policêntrica de cidades, adaptar os serviços públicos às áreas de baixa densidade através da digitalização, e enfrentar as desigualdades nas periferias metropolitanas.
Que mensagem gostaria de deixar às entidades públicas, autarquias, empresas e cidadãos sobre a importância de continuarmos a investir numa política de desenvolvimento regional forte, baseada na cooperação e na valorização dos diferentes territórios do país?
A principal mensagem é que Portugal mudou profundamente nestes 40 anos e que a integração europeia e a Política de Coesão contribuíram decisivamente para essa transformação. Devemos reconhecer esse percurso, assumindo que o desenvolvimento regional não é uma política destinada apenas aos territórios considerados mais frágeis.
A competitividade tem diferentes velocidades e distintos níveis de integração nos sistemas global, europeu, nacional e regional, pelo que continuar a investir na coesão territorial é garantir que a diversidade do país constitui uma riqueza e não uma fonte de desigualdade, e que os vários territórios podem encontrar formas de inserção em diferentes sistemas.
Por vezes, para comunicar de forma simples a importância da Política de Coesão, costumo perguntar, como imaginariam o vosso país ou os vossos territórios de vida sem os investimentos dos últimos 40 anos? Considero assim muito importante aproximar a Europa das pessoas, tornando-a visível nas condições concretas em que vivem, trabalham e constroem o seu futuro.
Fonte: AD&C-NCE