Um dos pilares fundamentais do projeto de construção europeia é a existência de um mercado comum sem fronteiras nacionais. Por definição, e até mesmo para garantir o seu bom funcionamento, o mercado interno deverá estar firmemente ancorado no princípio da livre concorrência, de modo a que não seja distorcido pelo comportamento anticoncorrencial das empresas ou dos Estados‑Membros, que em virtude das suas políticas públicas podem acabar por favorecer alguns intervenientes em detrimento de outros. A corroborar este princípio, o artigo 107º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece que são incompatíveis com o mercado interno a(s) medida(s) de auxílio que falseiem ou ameacem falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

A Política de concorrência é pois uma das principais forças motrizes de crescimento, fator crucial para a criação de condições de crescimento económico e prosperidade, uma vez que influencia as decisões de investimento, aquisições empresariais, políticas tarifárias e de desempenho económico, incentiva a criação de novas empresas, de abertura de novos mercados e de inovação, melhorando a produtividade e a competitividade num contexto mundial.

Nos dias de hoje, a política de concorrência assume uma ainda maior importância. A crise financeira e posteriormente a crise económica proporcionam, por um lado, maiores intervenções estatais com objetivo de promover a retoma económica e, por outro lado, com a consolidação orçamental verifica-se uma maior pressão na afetação dos parcos recursos que Estados-Membros dispõem para financiar as suas políticas públicas.

Ao nível comunitário, o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo visado pela Estratégia 2020, poderá ainda ser mais potencializado pela utilização dos auxílios de Estado, num mercado interno concorrencial, enquanto instrumento que promova a utilização judiciosa dos recursos públicos a favor das políticas orientadas para esse mesmo crescimento.

Neste contexto, as regras em matéria de auxílios de Estado visam garantir o bom funcionamento do mercado da União Europeia (UE), de modo a que a concorrência não seja distorcida, contribuindo, assim, para o bem-estar dos consumidores e para a competitividade da economia europeia.

Regras para o Período de Programação 2014-2020

O cofinanciamento comunitário dos auxílios de Estado exige a aprovação prévia dos mesmos pela Comissão Europeia, na sequência de notificação prévia apresentada pelas autoridades nacionais. As exceções a esta regra referem-se apenas aos regimes de minimis, aos auxílios isentos ao abrigo do Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC) e em determinadas condições aos auxílios estatais a favor de um serviço de interesse económico geral (SIEG). Qualquer auxílio de Estado não aprovado e não enquadrado nas exceções mencionadas é um auxílio ilegal, sendo para efeitos de concorrência, de recuperação obrigatória e para efeitos de cofinanciamento, tratado como uma irregularidade.

As autoridades de gestão dos diferentes programas operacionais deverão garantir, à semelhança das demais políticas horizontais, o respeito pelas regras dos auxílios de Estado. A aprovação prévia da Comissão Europeia decorre de disposições regulamentares. No que respeita às regras dos fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) para o período de programação 2014-2020, o Regulamento (UE) n. º 1303/2013, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, estipula no n.º 1 do artigo 37.º:

“Os instrumentos financeiros devem ser executados para apoiar investimentos que se prevê serem viáveis financeiramente e que não obtêm financiamento suficiente por parte das fontes de mercado. Ao aplicar o presente título, as autoridades de gestão, os organismos que executam o fundo de fundos e os organismos que executam o instrumento financeiro devem cumprir a legislação aplicável, em especial sobre auxílios estatais e contratos públicos”.

A alínea b) do n.º 2 artigo 37.º refere ainda que:

“Uma avaliação do valor acrescentado dos instrumentos financeiros que se considera deverem ser apoiados pelos FEEI, da coerência com outras formas de intervenção pública dirigida ao mesmo mercado, das eventuais implicações dos auxílios estatais, da proporcionalidade da intervenção prevista e medidas para minimizar a distorção de mercado”.

O n.º 4 do mesmo artigo 37.º continua ainda que:

“Caso os instrumentos financeiros ofereçam financiamento às empresas, incluindo as PME, este apoio deve ser destinado à constituição de novas empresas e do capital para o início de atividade, ou seja, capital próprio e capital de arranque, capital de expansão, capital para consolidar as atividades gerais de uma empresa ou a realização de novos projetos, penetração de novos mercados ou novos desenvolvimentos por parte de empresas existentes, sem prejuízo das regras de auxílios estatais da União e de acordo com as regras específicas dos Fundos”.

O conceito de auxílio de Estado encontra-se diretamente definido pelo artigo 107.º do TFUE, como qualquer medida concedida pelo Estado ou proveniente de recursos estatais, que confira uma vantagem económica aos beneficiários, suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, concedida de forma seletiva, que favoreça o beneficiário e que falseie ou ameace falsear a concorrência intracomunitária.

Nas próprias palavras do Tratado, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

Assim, para determinar se um apoio concedido se enquadra no conceito de auxílios de Estado é necessário que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes condições:

1. O apoio é concedido pelo Estado ou é proveniente de recursos estatais, ou seja é necessário que se verifique uma transferência de recursos estatais, independentemente do tipo de entidade que concede o auxílio, órgãos de soberania, órgãos da administração pública, central e local, e alarga o âmbito mesmo para uma atuação indireta, através de intermediários, mesmo privados, designados pelo Estado, para este efeito e usando para tal meios provenientes de recursos estatais. O Estado é entendido para este efeito no seu sentido mais lato.
   De igual modo, a forma que assuma o apoio também é indiferenciada, considerando-se para o efeito qualquer forma que a ajuda proveniente de recursos estatais venha a assumir, quer uma transferência financeira, quer uma redução de encargos (ex: subvenções, empréstimos sem juros ou a juros reduzidos, bonificações de juros, garantias prestadas em condições especiais, abatimentos fiscais e parafiscais, fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais).
2. A intervenção confere uma vantagem ao beneficiário numa base seletiva, ou seja, a concessão do auxílio é um ato discricionário, distinguindo-se de medidas de caráter geral que se aplicam indistintamente a todos os potenciais beneficiários e confere ao beneficiário uma vantagem económica, que não poderia ter sido obtida no mercado no quadro das suas atividades normais.
   ​​​O critério de seletividade pressupõe que a autoridade que concede o auxílio dispõe de poder discricionário, concedendo o apoio a apenas a um só beneficiário, uma categoria de empresas, um setor de atividade, uma parte do território ou a um outro qualquer agregado particular de empresas e que se distingue das medidas gerais, que apesar de também poderem proporcionar vantagens competitivas e distorcer a concorrência intracomunitária, se aplicam uniformemente a todos os operadores do conjunto dos sectores de atividade da economia (cfr. artigos 116.º e 117.º do TFUE).
   No que diz respeito ao favorecimento de certas empresas ou produções significa que por um lado estamos perante uma aceção lata de empresa, pública ou privada, que pressupõe que o beneficiário desenvolve uma atividade que, de acordo com a jurisprudência que o Tribunal de Justiça tem vindo a definir, se possa considerar de carácter económico, de oferta de um bem ou serviço num mercado a vigorar em regime concorrencial.
   A concorrência foi ou é suscetível de ser falseada, o que pressupõe que existe um mercado a vigorar em regime concorrencial e que o apoio a conceder configura uma vantagem económica para quem recebe o auxílio face aos demais concorrentes, ou seja, que não poderia ser obtida no mercado.
3. A intervenção é suscetível de afetar as trocas comerciais intracomunitárias. A afetação da concorrência e das trocas comerciais entre os Estados-Membros pressupõe, como já foi mencionado anteriormente, que deve incidir sobre bens ou serviços transacionáveis, que exista um mercado na atividade para a qual o beneficiário beneficiou do auxílio, que existam trocas intracomunitárias nesse mercado, e por último, que o auxílio afete essas trocas de modo a falsear ou ameaçar falsear a concorrência.
   Estas condições não se encontrarão preenchidas a priori quando se trate de um mercado local ou quando, tratando-se de um mercado de âmbito nacional, o mesmo não se encontre liberalizado. Em ambos os casos deverá contudo ser acautelada a possibilidade de existência de um subsídio cruzado (o apoio recebido num determinado mercado por essa entidade pode dar-lhe vantagem competitiva no mercado de outro Estado-Membro).
   Assim, só serão incompatíveis com o mercado interno as medidas, que para além de preencher os requisitos anteriormente mencionados, afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseiem ou ameacem falsear a concorrência.
   Assim, enquanto a forma do auxílio, o objetivo do auxílio e a natureza do beneficiário não relevam diretamente na identificação do universo dos auxílios abrangidos por esta disposição do Tratado, já o efeito na trocas intracomunitárias revela-se fundamental para aferir da sua compatibilidade ou incompatibilidade com o mercado interno.

Tendo em conta que as condições necessárias para se verificar a existência de um auxílio de Estado devem ser preenchidas cumulativamente, caso uma delas não se verifique, significa que não estaremos na presença do mesmo.

Apesar do conceito de auxílio de Estado se encontrar diretamente definida no Tratado, verifica-se necessário ter em conta, para além das disposições do Tratado, outros conceitos, em conformidade com a jurisprudência que o Tribunal de Justiça tem desenvolvido, ligados à noção de auxílio, pelo que a averiguação dos critérios subjacentes à existência de um auxílio de Estado deverá ser efetuada caso a caso e após uma cuidadosa análise de operação em causa.

Em 19 de julho de 2016, foi aprovada a Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.º, n.º 1, do TFUE (2016/C 262/01) que vem esclarecer a forma como a Comissão entende o artigo 107.º, n.º 1 do Tratado. Esta comunicação pode ser consultada no endereço Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (2016/C 262/01).

Foi elaborado Fluxograma dos auxílios de Estado (doutrina genérica) para avaliar se se está perante um auxílio de Estado e que possibilidades existem nesta matéria.

Apesar de, por regra, os auxílios de Estado serem incompatíveis com o mercado interno e, por conseguinte, proibidos, estão previstas no n.º 2 e n.º 3 do artigo 107.º do TFUE algumas derrogações a este princípio de incompatibilidade (ver Ponto 5).

Segundo o nº 2 do artigo 107.º do TFUE são compatíveis com o mercado interno um primeiro conjunto de derrogações, que se podem considerar derrogações automáticas nas quais se incluem auxílios de natureza social, atribuídos a consumidores individuais, com a condição de serem concedidos sem discriminação ligada à origem dos produtos em causa e auxílios concedidos para remediar danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.

De acordo com o nº 3 do artigo 107.º do TFUE podem vir a ser consideradas compatíveis com o mercado interno um segundo tipo de derrogações, que se podem considerar derrogações não automáticas, a saber:

• Auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões com nível de vida anormalmente baixo ou com grave situação de subemprego;
• Auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto de interesse europeu ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro;
• Auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades económicas ou regiões; quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum;
• Auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património;
• Outras categorias de auxílios especificadas por decisão do Conselho.

O regime comunitário de auxílios de Estado assenta num sistema de autorização prévia, nos termos do qual a Comissão Europeia determina se uma medida de auxílio que o Estado-Membro pretenda conceder pode beneficiar das derrogações previstas no n.º 2 e n.º 3 do artigo 107º do TFUE (ver Ponto 6).

Os auxílios podem assumir diversas formas, sendo as mais comuns:

• Subvenções;
• Empréstimos sem juros ou a taxas inferiores às de mercado;
• Bonificações de juros;
• Concessão de garantias em condições vantajosas;
• Regimes de amortização acelerada;
• Injeções de capital;
• Vantagens fiscais e reduções de contribuições para a Segurança Social;
• Fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais.

Cálculo do equivalente-subvenção bruto

Tendo em conta que os auxílios de Estado podem assumir as mais diversas formas tornou-se necessário recorrer uma unidade de medida comum, para poder apreciar a intensidade do auxílio e, por conseguinte, a compatibilidade com o mercado interno, a essa unidade denominou-se equivalente-subvenção bruto. Com a utilização desta unidade de medida comum é possível comparar a intensidade das diferentes formas de auxílios de Estado concedidos.

O equivalente-subvenção bruto (ESB) é o valor que efetivamente corresponde a uma vantagem financeira atribuída pelo Estado, independentemente do organismo que atribui a ajuda. No caso de se tratar de um incentivo a fundo perdido o correspondente ESB é igual ao valor do incentivo, uma vez que a totalidade do apoio corresponde de facto a uma vantagem financeira que o Estado proporciona à empresa. Já no caso de um subsídio reembolsável ou de uma bonificação de juros, uma vez que o valor do reembolso não confere uma vantagem para a empresa encontrando-se esta vantagem apenas no valor dos juros que a empresa fica dispensada de pagar, o respetivo ESB terá de ser calculado. Por último, no caso de um empréstimo em condições favoráveis, o ESB consistirá na diferença, para um determinado ano, entre os juros de referência calculados à taxa em vigor no momento da concessão e os juros efetivamente pagos, ou seja, consiste no apuramento do elemento de auxílio enquanto vantagem conferida ao beneficiário, que este não conseguiria obter em condições normais de mercado.

No cálculo do ESB dos auxílios a desembolsar em diversas prestações deve ser aplicada a taxa de juro prevalecente no mercado aquando da concessão do auxílio. Para assegurar uma aplicação uniforme, transparente e simples das regras em matéria de auxílios de Estado é conveniente considerar que as taxas do mercado aplicáveis são as taxas de referência. Estas taxas são periodicamente fixadas pela Comissão, publicadas no Jornal Oficial da União Europeia e comunicadas aos Estados-Membros. Para além de serem utilizadas no ESB estas taxas de referência são igualmente aplicáveis ao reembolso de auxílios ilegais, auxílios não notificados e/ou não cobertos por nenhum enquadramento regulamentar como o regulamento de isenção por categoria ou pelo regime de minimis.

Conforme mencionado anteriormente, todo o financiamento público que preenche os critérios enunciados no n.º 1 do artigo 107.º do TFUE constitui um auxílio de Estado e, como tal, deve ser notificado à Comissão nos termos do n.º 3 do artigo 108.º do TFUE. No entanto, e em conformidade com o artigo 108.º e 109.º do TFUE, certas categorias de auxílios podem vir a ser consideradas isentas de notificação.

O Regulamento (CE) n.º 994/98, do Conselho, de 7 de maio e, posteriormente, o Regulamento (UE) n.º 733/2013, do Conselho, de 22 de julho, conferem poderes à Comissão para declarar, em conformidade com o disposto no artigo 109.º do Tratado, isentas da obrigação de notificação determinadas categorias, que respeitem certas condições, tais como os auxílios a pequenas e médias empresas, os auxílios à investigação e desenvolvimento, os auxílios à proteção do ambiente, os auxílios ao emprego e à formação, bem como os auxílios que respeitem o mapa aprovado pela Comissão para cada Estado-Membro com vista à concessão de auxílios com finalidade regional.

Atualmente, as exceções à obrigatoriedade de notificação prévia à Comissão Europeia referem-se à regra de minimis (auxílios de reduzido valor não suscetíveis de afetar de forma significativa a concorrência intracomunitária) e ao Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, de 16 de junho (Regulamento Geral de Isenção por Categoria), que declara determinadas categorias de auxílios de Estado, desde que exista a observância das condições impostas pelo respetivo Regulamento.

Com base na experiência a Comissão considera que algumas categorias de auxílios de Estado, desde que respeitem determinados critérios, nomeadamente em termos de intensidade máxima de auxílio, estarão em condições de ser atribuídos sem causar impacto significativo nas trocas intracomunitárias e sem carecer, portanto, da aprovação prévia da Comissão, ao contrário das demais situações que configuram um auxílio de Estado. No âmbito da última revisão dos principais regulamentos em matéria de auxílios de Estado, iniciativa Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais (MAE), verifica-se a intenção da Comissão em alargar o âmbito das categorias abrangidas pelo RGIC, centrar o controlo ex ante da Comissão apenas nas medidas de auxílio com maior impacto no mercado interno, reforçando assim a cooperação com os Estados-Membros para efeitos de execução da legislação neste domínio.

A experiência no período 2007-2013, através da aplicação do Regulamento (CE) n.º 800/2008, da Comissão, de 6 de agosto, permitiu à Comissão definir melhor as condições em que certas categorias de auxílio de Estado podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno e alargar o âmbito de aplicação das isenções por categoria. O Regulamento (UE) n.º 651/2014, que sucede ao Regulamento (UE) n.º 800/2008, abrange assim as seguintes categorias de auxílios:

• Auxílios com Finalidade Regional;
• Auxílios às PME;
• Auxílios ao acesso das PME ao financiamento;
• Auxílios à investigação e desenvolvimento e à inovação;
• Auxílios à formação;
• Auxílios a trabalhadores desfavorecidos e trabalhadores com deficiência;
• Auxílios à proteção do ambiente;
• Auxílios destinados a remediar os danos causados por certas calamidades naturais;
• Auxílios sociais ao transporte para habitantes de regiões periféricas;
• Auxílios a infraestruturas de banda larga;
• Auxílios à cultura e conservação do património;
• Auxílios a infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais;
• Auxílios a infraestruturas locais.

Em 17 de maio de 2017, a Comissão Europeia informou os Estados-Membros que procedeu a uma alteração ao RGIC que isentam do controlo prévio da Comissão certas medidas de apoio público a portos, aeroportos, projetos culturais, bem como às regiões ultraperiféricas. De acordo com a Comissão, o objetivo é facilitar o investimento público para a criação de emprego e crescimento e, ao mesmo tempo, manter a concorrência.

O Regulamento (UE) 2017/1084, da Comissão, de 14 de junho, alterou o Regulamento (UE) n.º 651/2014 no que se refere aos auxílios às infraestruturas portuárias e aeroporturárias, aos limites de notificação para os auxílios a favor da cultura e da conservação do património e para os auxílios a infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais, bem como aos regimes de auxílios regional ao funcionamento nas regiões ultraperiféricas e que altera o Regulamento (UE) n.º 702/2014 no que se refere ao cálculo dos custos elegíveis.

As informações publicitadas pela Comissão Europeia sobre esta alteração do RGIC podem ser consultadas no seguinte endereço da Comissão Europeia.

Neste website, podem ainda ser consultadas as diferentes disposições regulamentares horizontais: Auxílios com finalidade regional; Auxílios a favor do ambiente e energia; Auxílios à investigação e desenvolvimento e à inovação; Auxílios de emergência e à reestruturação de empresas não financeiras em dificuldade; Auxílios que visam promover os investimentos de financiamento de risco; Auxílios à implantação de redes de banda larga e Auxílios a aeroportos e companhias áreas.

No que se refere às disposições sectoriais, a Comissão Europeia define regras específicas para determinados sectores de atividade em matéria de auxílios de Estado que poderão ser consultadas no website da Comissão Europeia/ DG Concorrência.

Ver fluxograma dos auxílios de Estado (doutrina genérica) constante no ponto 2.

Apesar de, por regra, os auxílios de Estado serem incompatíveis com o mercado interno e, por conseguinte, se encontrarem proibidos, caso estejamos na presença de um apoio que configure uma situação de auxílio de Estado existem, genericamente, quatro situações ao abrigo das quais é possível dar enquadramento regulamentar e legal ao mesmo. Consoante o grau de distorção da concorrência que o auxílio é suscetível de provocar, a apreciação da compatibilidade do auxílio exige uma análise mais ou menos aprofundada, ou não carece sequer de análise.

Assim verifica-se a existência de quatros níveis de apreciação dos auxílios de Estado, cujo os procedimentos e densificação variam significativamente, pelo que as diferentes condicionantes deverão ser tidas em consideração com vista à aplicação do sistema de controlo mais adequado, e que se encontram escalonados da seguinte forma:

1. Regime de minimis;
2. Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC);
3. Apreciação normal;
4. Apreciação aprofundada.

Num primeiro patamar, encontramos os auxílios concedidos ao abrigo da regra de minimis, ou seja, auxílios de Estado de pequeno montante, que a Comissão considera não afetar a concorrência ou o comércio entre Estados-Membros, pelo que institui este tipo de sistema, de procedimento simples e quási-automático, desde que verificadas as condições previstas no Regulamento (UE) n.º 1407/2013, da Comissão, de 18 de dezembro.

Em suma, os Estados-Membros podem conceder estes auxílios sem terem a obrigação de notificar tão pouco a Comissão à posteriori. Os Estados-Membros devem contudo assegurar um controlo dos auxílios concedidos, assegurar que os limiares e as normas sobre cumulação são assegurados, podendo recorrer para o efeito um sistema baseado em declarações ou, como no caso português, recorrer a um registo central.

Num segundo patamar, surgem os auxílios enquadráveis no âmbito do RGIC, que possibilita aos Estados-Membros beneficiar da isenção de notificação prévia à Comissão, de determinadas categorias de auxílio, desde que sejam verificadas as condições e critérios enunciados no Regulamento (UE) n.º 651/2014, ou seja, os Estados-Membros poderão aplicar essas medidas de auxílios sem a existência de uma apreciação adicional por parte da Comissão.

No caso de medidas de auxílio enquadráveis no âmbito do RGIC, o Estado-Membro deve apresentar à Comissão uma informação das medidas no prazo de 20 dias úteis após a aplicação da medida juntamente com uma ligação de acesso ao texto integral da medida de auxílio, incluindo as suas alterações.

A apreciação normal constitui o terceiro nível apreciação. Neste caso, verifica-se necessário a notificação e aprovação prévia pela Comissão, que deverá proceder à apreciação da medida, do regime ou auxílio individual. Esta apreciação consiste, geralmente, em apreciar condições pré-definidas, nomeadamente os limiares das intensidades de auxílios, com base nas orientações ou outro enquadramento aplicável, pelo que se considera que neste caso se trata de uma apreciação substancialmente mais superficial.

O último nível de apreciação destina-se aos auxílios suscetíveis de provocar distorções de concorrência mais graves, que exigem, para além de, como no caso anterior, notificação e aprovação prévia pela Comissão, uma análise aprofundada.

O procedimento de notificação deve ser cumprido relativamente a todas as propostas de concessão de novos auxílios ou de alteração dos mesmos, pelo que qualquer auxílio concedido sem notificação e autorização prévia da Comissão será considerado ilegal e pode ser objeto de reembolso pelo beneficiário, caso a Comissão venha a considerá-lo incompatível com o mercado comum.

Fases processuais

As fases processuais a aplicar em matéria de auxílios estatais encontram-se definidas no Regulamento (CE) n.º 659/99, publicado no JO L 83, de 27/03/99, alterado pelo Regulamento (UE) n.º 734/2013, de 22/07/2013.

No Regulamento (CE) n.º 794/2004, de 21 de abril, encontram-se as disposições relativas à forma e ao conteúdo das notificações, destacando-se o modelo de formulário normalizado para notificação publicado em anexo ao referido Regulamento (CE) n.º 794/2004.

O Regulamento (UE) 2015/2282, da Comissão, de 27 de novembro de 2015, altera o Regulamento (CE) n.º 794/2004 no que respeita aos formulários de notificação e fichas de informação.

O processo de notificação dos auxílios de Estado é da responsabilidade do Estado-Membro, que procede à notificação à Comissão por via eletrónica através da utilização de uma aplicação informática específica para o efeito, designada de State Aid Notifications Interactive (SANI). Caso a notificação esteja incompleta a Comissão poderá ainda solicitar ao Estado-Membro informações complementares.

A Comissão dispõe de dois meses para apreciar o auxílio de Estado, tempo ao fim do qual pode decidir por uma “decisão de não levantar objeções”, o que significa que a medida pode ser aplicada, ou por uma “decisão de dar início ao procedimento previsto no n.º 2, do artigo 108.º, do TFUE”, que ocorre quando existem dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio com o mercado interno.

Ver fluxograma dos auxílios de Estado (doutrina genérica) constante no ponto 2.

Método de base utilizado para a apreciação dos auxílios de Estado

No âmbito da iniciativa Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais (MAE) verifica-se uma tendência para uniformizar os critérios de averiguação da compatibilidade dos auxílios de Estado, nas diferentes orientações vigentes. A nova metodologia para efetuar a apreciação dos auxílios de Estado é bastante mais profunda do que a vigorava até então, assentando na análise de sete critérios económicos, a saber:

• Contributo para um objetivo de interesse comum;
• Necessidade de intervenção do Estado;
• Adequação;
• Efeito de incentivo;
• Proporcionalidade do auxílio/limitação do auxílio ao mínimo necessário;
• Efeitos negativos;
• Transparência.

Por contribuição para um objetivo de interesse comum entende-se uma medida de auxílio claramente definida, que visa a prossecução de um objetivo de interesse comum em conformidade com o nº 3 do artigo 107.º do TFUE.

No que diz respeito à necessidade de intervenção do Estado procura-se acautelar que a medida de auxílio de Estado propõe corrigir uma situação, como por exemplo, uma falha de mercado, ou uma qualquer outra situação em que o mercado deixado a si mesmo, não seria capaz de corrigir e por conseguinte, a medida de auxílio de Estado visa uma melhoria do mercado no seu todo.

A medida de auxílio deverá ainda garantir a adequação da mesma, ou seja, garantir que se trata do instrumento político mais adequado para atingir o já mencionado objetivo de interesse comum.

É ainda exigido à medida de auxílio que possua um efeito de incentivo, que altere o comportamento da(s) empresa(s), criando e diversificando as atividades, o que não teria ocorrido da mesma forma na ausência do auxílio.

O efeito de incentivo encontra-se estritamente ligado à proporcionalidade dos auxílios, ou seja, à limitação do montante de auxílio ao mínimo necessário para incentivar o(s) investimento(s) e/ou atividade(s) complementar(es), o mínimo necessário à alteração do comportamento da(s) empresa(s). (1)

O critério da prevenção de efeitos negativos visa limitar as distorções da concorrência e das trocas comerciais entre Estados-Membros ao mínimo indispensável, ou seja, os efeitos negativos dos auxílios são suficientemente limitados, para que, numa ponderação entre os efeitos positivos e os efeitos negativos, o balanço global da medida seja claramente positivo.

Por fim, as medidas deverão garantir a transparência do auxílio, todas as informações e atos relevantes da medida deverão ser do conhecimento público e encontrar-se facilmente acessíveis aos Estados-Membros, à Comissão, aos operadores económicos e o público em geral.

Esta metodologia que tem subjacente uma abordagem económica na apreciação da compatibilidade dos auxílios de Estado continua o processo de simplificação e modernização dos aspetos processuais do controlo dos auxílios de Estado, que se vinha afirmar nos últimos anos numa lógica de “menos auxílios, mais bem centrados”.

(1) Em termos genéricos, e de acordo com regulamentação subjacente à disciplina dos auxílios de Estado, sempre que o projeto tiver sido iniciado antes do pedido de auxílio efetuado pelo beneficiário às autoridades nacionais, este auxílio é desprovido de efeito de incentivo. Por «Início dos trabalhos» entende-se tanto o início dos trabalhos de construção como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos ou qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível, se este se verificar primeiro que aquele. A aquisição de terrenos e trabalhos preparatórios como a obtenção de licenças e a realização de estudos de viabilidade preliminares não são considerados início dos trabalhos. No caso de aquisições, «início dos trabalhos» significa o momento em que se adquirem os ativos diretamente ligados ao estabelecimento adquirido.

Avaliação

Com o intuito de concentrar a atenção sobre as medidas mais suscetíveis de ter um impacto maior no mercado comum a Comissão aprovou também uma metodologia comum para a avaliação dos auxílios estatais, a aplicar aos regimes de auxílio. Com esta metodologia a Comissão visa contrariar a tendência para a existência apenas de uma avaliação ex ante, por natureza subjacentes às regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado, pois os regimes de auxílio são apenas aprovados com base no pressuposto de que os seus efeitos positivos compensarão eventuais efeitos negativos.

Este tipo de avaliação diverge dos exercícios ex post, monitorização e apresentação de relatórios, já realizados pela Comissão relativamente a regimes de auxílio de Estado. Pelo contrário, no que diz respeito às avaliações ex ante, contínua e ex post no âmbito dos fundos estruturais e de investimento, a duplicação das avaliações efetuadas pelos Estados-Membros poderá ser evitada, desde que os requisitos das avaliações exigidas pelas regras em matéria de auxílios de Estado se encontra conforme o explanado no documento de orientação intitulado «Conceitos e Recomendações», dedicado ao acompanhamento e avaliação.

O plano de avaliação que o Estado-Membro tem de notificar à Comissão, de acordo com as regras relevantes, deverá mencionar, pelo menos, os objetivos do regime de auxílio a avaliar, as perguntas da avaliação, os indicadores de resultados, os métodos, a forma de recolha de dados, o calendário, a entidade que realiza a avaliação e a forma de publicidade.

Apesar de em bom rigor qualquer regime de auxílio de Estado ser elegível para avaliação, a Comissão pretende que os regimes avaliados sejam os regimes de auxílio maiores (incluindo os regimes ao abrigo do RGIC), os regimes de auxílios novos e os regimes de auxílios que possuam num futuro próximo a possibilidade de alteração (de mercado, tecnológica ou regulamentar) significativa.

Com a avaliação dos regimes de auxílios de Estado a Comissão pretende verificar se os objetivos iniciais do regime foram cumpridos (efeitos positivos), determinar o eventual impacto do regime nos mercados e na concorrência (efeitos negativos), bem como a ponderação entre estes dois critérios, podendo examinar a proporcionalidade, a adequação do instrumento de auxílio escolhido e ainda apreciar o efeito de incentivo direto dos auxílios sobre o beneficiário, isto é, se o(s) auxílio(s) levaram o beneficiário a atuar de forma diferente e qual a verdadeira extensão do impacto dos auxílios no seu comportamento.

De acordo com a Comissão Europeia, o financiamento público de infraestruturas pode ser abrangido pelas regras em matéria de auxílios estatais quando essas infraestruturas têm uma utilização económica, ou seja, destinam-se a ser exploradas comercialmente, pressupondo uma atividade económica.

A Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (2016/C 262/01), datada de 19 de julho de 2016, para além de esclarecer a forma como a Comissão entende o artigo 107.º, n.º 1 do Tratado fornece, também, esclarecimentos específicos sobre o financiamento público de infraestruturas.

A Comissão Europeia elaborou grelhas de análise por setor destinadas a clarificar as regras em matéria de auxílios de estatais aplicáveis ao financiamento público de projetos de infraestruturas.

A aplicação destas grelhas não se limita aos projetos financiados com fundos estruturais.

O programa de modernização dos auxílios estatais, adotado no ano 2014, introduziu a transparência ao nível dos beneficiários da ajuda. O requisito entrou em vigor em 1 de julho de 2016. Significa que, a contar da data de concessão do auxílio, os Estados Membros da União Europeia têm 6 meses para publicitar todos os auxílios de Estado individuais concedidos acima de 500.000 euros (60.000 euros no caso de beneficiários ativos na produção agrícola primária) devem ser publicados no prazo de seis meses a partir de 1 de julho de 2016. No caso de auxílios de Estado individuais superiores a 30.000 euros concedidos no âmbito do FIBER deverão ser publicados no prazo de seis meses a partir de 1 de janeiro de 2017 e, no caso de auxílios concedidos  no âmbito das orientações para AE ao setor da aquicultura e pesca, a partir de 1 de julho de 2017 (e também no mesmo prazo).

O prazo de seis meses acima referido apenas não se aplica aos auxílios individuais sob a forma de benefícios fiscais para os quais o prazo de publicação é de 1 ano que conta a partir do momento em que a declaração fiscal respetiva é devida.

O que releva para efeito das obrigações de transparência é a data em que os auxílios individuais são concedidos. Se esta data for posterior ou coincidente com a entrada em vigor das obrigações transparência, esses auxílios de Estado devem ser reportados mesmo que o regime respetivo tenha sido aprovado em data anterior. Se, pelo contrário, o auxílio de Estado individual for concedido em data anterior (ao início das obrigações transparência) não deve ser reportado, ainda que se verifiquem pagamentos em data posterior.

O objetivo dos requisitos de transparência é promover a responsabilização das autoridades que concedem o auxílio e reduzir as incertezas no mercado para os auxílios estatais, permitindo aos cidadãos e às empresas aceder facilmente às informações relevantes sobre os auxílios concedidos.

A transparência permitirá a monitorização do mercado e a disciplina do mercado no tocante aos auxílios estatais, contribuindo para a igualdade de condições entre as empresas e os Estados-Membros no mercado interno.

Facilita a execução por parte das autoridades nacionais e regionais, mediante uma maior sensibilização em matéria de auxílios concedidos a vários níveis, garantindo assim um melhor controlo e acompanhamento a nível nacional e local.

A Comissão Europeia desenvolveu uma plataforma informática “Módulo Transparência dos auxílios estatais” para ajudar os Estados-Membros a cumprir o requisito de transparência, facilitando a recolha e o tratamento de informações pertinentes pelos Estados-Membros para posterior publicação.

A informação necessária para efeitos da temática da transparência, é a que a seguir se indica:

– Número ou título do processo SA (state aid)
– Nome do beneficiário
– Identificador nacional do beneficiário
– Tipo de identificador nacional
– Tipo de beneficiário
– Região
– Setor de atividade (NACE)
– Instrumento de auxílio
– Objetivo
– Data de concessão
– Moeda
– Montante nominal
– Elemento de auxílio
– Autoridade que concede o auxílio

A página de pesquisa pública da Transparência dos auxílios estatais encontra-se disponível no seguinte endereço:

https://webgate.acceptance.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/home

Para demais informações sobre a temática da transparência encontra-se disponível no endereço da Comissão

Europeia o documento Competition Policy Brief_29092016.en  sobre a Transparência dos auxílios de Estado que se encontra disponível no endereço http://ec.europa.eu/competition/publications/

Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID-19

O controlo europeu dos auxílios estatais constitui uma componente essencial da política de concorrência da União Europeia e é um elemento necessário de salvaguarda da concorrência efetiva e do comércio livre.

Através da criação de um quadro comum, as regras em matéria de auxílios estatais garantem, a igualdade das condições de concorrência para as empresas europeias e evitam que os Estados-Membros se lancem numa corrida insustentável às subvenções prejudicial para a União Europeia no seu todo.

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, no n.º 1 do seu artigo 107.º dispõe o seguinte: “Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.”

Para melhor compreender o conceito de auxílio de Estado existem requisitos que permitem qualificar uma medida como tal e que são os seguintes:

• Atribuição de uma vantagem económica;
• O beneficiário da vantagem é uma empresa;
• A vantagem é atribuída pelo Estado ou através de recursos estatais;
• A vantagem é seletiva;
• A medida concedida pelo Estado é suscetível de falsear a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-membros.

A regra é a da incompatibilidade dos auxílios de Estado. Prevendo-se exceções nos n.ºs 2 e 3 do artigo 107º do Tratado.

Em regra, os auxílios de Estado estão sujeitos a notificação à Comissão Europeia. Existindo, todavia, isenções de notificação à Comissão Europeia, como por exemplo:

• Auxílios concedidos ao abrigo do regulamento de minimis. Não carecem de notificação, comunicação ou reporte à Comissão, o Estado-Membro deve verificar a cumulação de todos os auxílios no registo central de auxílios de minimis;
• Regulamento Geral de Isenção por Categoria. O Estado-Membro tem maior liberdade e celeridade na concessão dos auxílios, mas é responsável pela sua conformidade com as regras aplicáveis.

Assim, a Comissão deve, em regra, ser notificada tempestivamente pelo Estado-membro de todos os projetos de concessão de auxílios de Estado. A notificação deve ser completa e facultar todas as informações necessárias.

Os auxílios de Estado notificados não podem ser executados antes da Comissão tomar uma decisão que os autorize.

Sempre que um Estado-membro pretenda conceder um novo auxílio, ou adotar um novo regime de auxílios, deve primeiro notificar a Comissão Europeia, atempadamente e com toda a devida informação (utilizando os formulários aprovados para o efeito), ficando proibido de implementar (executar) o novo auxílio antes de receber uma decisão de compatibilidade (ou antes de passar o prazo de decisão; designada obrigação de “stand still”).

Em certos casos, pode-se recorrer a um procedimento de notificação simplificado, que dispensa a apresentação de um grande número de informações.

Se um Estado-membro entende que uma medida não é um auxílio de Estado, no sentido do artigo 107.º, n.º 1 do Tratado, não é obrigado a notificá-la, mas corre o risco de a Comissão discordar dessa qualificação.

Por esse motivo, é frequente a notificação de medidas “por cautela”, apesar de se entender que não constituem auxílios de Estado.

Os Estados-Membros devem manter a Comissão Europeia informada do status quo dos auxílios concedidos, nomeadamente através da submissão de relatórios anuais sobre os auxílios existentes.

Em caso de identificação pela Comissão de um auxílio de Estado incompatível que foi ilegalmente implementado é obrigação do Estado-Membro recuperar esse auxílio na sua integralidade (com juros).

As regras relativas aos auxílios estatais são de aplicação geral, pelo que os Estados-Membros devem cumprir a legislação da União Europeia aplicável, sob pena de em caso de incumprimento, ser considerado um auxílio ilegal numa decisão de incompatibilidade.

Assim, devem as entidades que concedem auxílios de Estado apreciar se as operações e beneficiários configuram auxílios de Estado, e em caso positivo, apreciar qual o enquadramento europeu aplicável e acautelar se enquadrável e garantir o seu cumprimento em matéria de política de concorrência.

Em conformidade com o acima exposto, será recomendado a todas as entidades que concedem auxílios de Estado que na respetiva página oficial da internet, criem página autónoma, de acesso livre, titulada “Regras relativas a auxílios de Estado”, em que sejam disponibilizados em língua portuguesa os seguintes endereços de internet, instrumentos legislativos e soft law da Comissão Europeia na matéria:

• Comunicação da Comissão Europeia sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia; (Em anexo)
• Versão consolidada do Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 16 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado;
• Versão consolidada do Regulamento de minimis;
• Decisão da Comissão Europeia, relativa à aplicação do artigo 106.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral; (Em anexo)
• Regulamento (UE) 360/2012, da Comissão Europeia, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de interesse económico geral; (Em anexo)
• Endereço de internet para Pesquisa pública na base de dados sobre transparência dos auxílios estatais da Comissão Europeia: https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/home/
• Endereço de internet para Pesquisa pública de beneficiários no Portal Mais Transparência: https://transparencia.gov.pt/pt/