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Contexto

Nas últimas décadas as abordagens integradas de base territorial desenvolvidas em Portugal têm surgido sobretudo associadas aos fundos europeus. Este tipo de abordagens visa responder às necessidades específicas dos diversos territórios através de uma definição clara de objetivos e de um conjunto articulado de políticas ou de instrumentos ajustados às necessidades diagnosticadas.

Assim, embora de forma descontinuada, muitas foram as gerações de abordagens integradas implementadas desde os anos 80 com os Programas Integrados de Desenvolvimento Regional (PIDR) e as Operações Integradas de Desenvolvimento Regional (OID), passando pelos anos 90 com Programa de Ações Específicas para o Douro (PRODOURO), a Ação de Valorização do Norte Alentejano (AVNA), o Programa de Desenvolvimento Integrado do Vale do Côa (PROCÔA), a Ação de Valorização do Baixo Guadiana (ODIANA) e o Programa Específico de Desenvolvimento Integrado da Zona do Alqueva (PEDIZA), até às contratualizações multinível iniciadas no QCA I (1989-1993) de forma experimental entre uma comissão de coordenação e desenvolvimento regional e uma associação de municípios e, generalizada no período seguinte e alargada a outros territórios do Continente com contratos entre as Autoridades de Gestão dos Programas financiadores e as comunidades intermunicipais ou áreas metropolitanas.

A par destas abordagens integradas de natureza regional, outras de natureza sub-regional ou local foram também sendo implementadas ao longo destas décadas visando especificamente a promoção do desenvolvimento rural (abordagem LEADER) e do ambiente urbano, sobretudo na revitalização das atividades económicas (comércio) e do edificado e espaço público (por exemplo: PROCOM, URBCOM, POLIS, POLIS XXI).

No período vigente a dimensão territorial da Política de Coesão à escala subnacional e subregional é significativamente valorizada, tal como o demonstram os instrumentos de aprofundamento da subsidiariedade colocadas à disposição dos Estados membros pelos regulamentos comunitários no âmbito das Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial (Instrumentos Territoriais):

• Os Investimentos Territoriais Integrados, mobilizados em Portugal através dos Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial (PDCT);

• O Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC);

• As Ações Integradas para o Desenvolvimento Urbano Sustentável (AIDUS), implementadas através dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano (PEDU).

Refletindo o pressuposto de que a territorialização das políticas públicas deverá estar alinhada com a organização territorial do Estado, a escala das NUTS III foi assumida como referencial para a elaboração das Estratégias Integradas de Desenvolvimento Territorial (EIDT) que visam assegurar a coerência e integração dos investimentos previstos nos programas contratualizados assim como nas demais intervenções de cariz subregional, de cariz urbano ou de base local.

Contratualização Sub-Regional

Apesar do termo contratualização poder refletir diferentes situações que podem incluir os contratos, as convenções, os acordos ou os pactos, ele designa mais frequentemente os contratos estabelecidos entre diferentes níveis da administração pública, tanto na forma horizontal como vertical, mas também entre esta e entidades privadas, enquanto empresas ou associações.

A contratualização, enquanto instrumento de governança multinível conforme definido no Acordo de Parceria para 2014-2020 e implementada através dos Investimentos Territoriais Integrado e dos Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial (ITI / PDCT), teve a sua origem no QCA I (1989-1993) através de um contrato estabelecido entre a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR-LVT) e a Associação de Municípios do Oeste.

Esta experiência foi alargada no QCA II (1994-1999) às restantes duas associações de municípios de LVT: Lezíria do Tejo e Médio Tejo, e à Junta Metropolitana de Lisboa com a contratualização da gestão do subprograma A – Reforço da Coesão do Território Regional e Melhoria da Qualidade de Vida.

No QCA III (2000-2006), mantendo-se o âmbito territorial, a experiência de contratualização foi continuada e ampliada, tendo a contratualização incidido no Eixo 1 do Programa Operacional Regional – PORLVT (Apoio ao investimento de interesse municipal e Intermunicipal), destinando-se a financiar projetos de investimento de escala municipal e intermunicipal que concorressem para a melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento sustentável dos territórios.

Por fim, no QREN (2007-2013), a contratualização estendeu-se a todas as Comunidades Intermunicipais(CIM), ou agrupamentos de CIM, das Regiões Norte, Centro e Alentejo, com aprofundamento não só das tipologias de projetos como também do modelo de gestão dos fundos.

Dando continuidade à experiência do QREN, de contratualização entre o Governo (através das autoridades de gestão) e as associações de municípios, foi operacionalizado no período 2014-2020 o instrumento regulamentar ITI, através da concretização dos PDCT, ancorados nas Estratégias Integradas de Desenvolvimento Territorial (EIDT) estabelecidas para as NUTS III e cobrindo a totalidade o território continental à exceção da Região do Algarve.

Os objetivos prosseguidos emanam de um quadro diversificado de opções de investimento disponibilizadas às comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas, selecionadas em função das prioridades identificadas por cada uma nas respetivas EIDT:

  • Desenvolvimento de medidas de eficiência energética nos edifícios públicos;
  • Prevenção e gestão de riscos e adaptação às alterações climáticas;
  • Proteção do ambiente e conservação da natureza;
  • Preservação do património cultural;
  • Reorganização e aumento da qualidade dos serviços públicos e coletivos sociais, de saúde, de educação e de formação;
  • Modernização da administração local em linha;
  • A promoção do empreendedorismo e da criação de emprego;
  • Reforço da coesão e inclusão social.

 

Conforme se pode observar no quadro seguinte, no âmbito do Portugal 2020 foram assinados um total de 22 Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial (PDCT), envolvendo um montante global de fundo de 1.149 M€.

Desenvolvimento Urbano

Tendo em consideração a relevância das cidades na dinamização do crescimento e do emprego, da competitividade e da inovação, e também da sustentabilidade e promoção da qualidade de vida, a Comissão regulamentou o instrumento Ações Integradas de Desenvolvimento Urbano Sustentado (AIDUS) às quais associou um requisito regulamentar de concentração mínima de 5% de FEDER e de delegação de competências das autoridades de gestão dos programas financiadores nas autoridades urbanas.

As AIDUS são operacionalizadas pela concretização dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano (PEDU) nos municípios das áreas metropolitanas e dos centros urbanos de nível superior do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território/Programas Regionais de Ordenamento do Território (PNPOT/PROT).

Como objetivos de referência, esta abordagem estratégica pretende promover a integração dos investimentos em distintas abordagens das políticas públicas com forte incidência e especificidade urbana:

  1. As estratégias de baixo carbono nas suas componentes melhoria da eficiência energética dos edifícios e promoção mobilidade sustentável;
  2. Os programas de regeneração, revitalização e atratividade das áreas urbanas, com incidência nas Áreas de Reabilitação Urbana e nas Comunidades Desfavorecidas, visando a valorização das áreas construídas, a qualificação os espaços públicos, a reabilitação da habitação (não privada) e a génese de novas funções e dinâmicas urbanas em áreas obsoletas ou em risco.

 

No quadro seguinte regista-se que, no âmbito do Portugal 2020 foram assinados um total de 105 Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano (PEDU), envolvendo um montante global de fundo de 749,2 M€.

Desenvolvimento de Base Local

O atual modelo de Desenvolvimento Local de Base Comunitário (DLBC) tem a sua origem no início dos anos 90, com a Iniciativa Comunitária LEADER, enquanto abordagem integrada e multissetorial, concebida de forma ascendente e dinamizada através de um Grupo de Ação Local (GAL).

De facto, a então Iniciativa Comunitária surgiu, ainda em modo experimental (no período 1991-1993), envolveu um total de 227 GAL para promoção do desenvolvimento dos territórios rurais, através da promoção dos seus recursos endógenos.

Esta abordagem teve continuidade através do LEADER II (1994-1999) e do LEADER+ (2000-2006). No período 2007-2013, embora mantendo as suas características identitárias, passou a integrar as programações nacionais dos Estados-Membros. Introduzido neste ciclo de financiamento como uma evolução da abordagem LEADER, o DLBC visa, em territórios específicos, a concertação estratégica e operacional entre parceiros, por via da materialização de Estratégias de Desenvolvimento Local (EDL), integradas e multissetoriais, que enquadram um conjunto coerente de operações, concebidas e executadas pelas comunidades locais organizadas em GAL.

Os objetivos elencados surgem em função dos desafios enfrentados pelos distintos territórios-alvo:

  1. Nos DLBC das áreas rurais, pesqueiras e costeiras pretende-se diversificar e dinamizar as economias locais através do empreendedorismo, da promoção do emprego sustentável e qualificado, da revitalização e articulação territorial dos mercados locais, da integração urbano-rural e urbano-costeira e, de forma complementar, da inovação social e resposta a problemas de pobreza e de exclusão social;

  2. Nos DLBC dos territórios urbanos desfavorecidos ambiciona-se promover a inclusão social através de medidas de inovação social e de empreendedorismo social, e do combate à pobreza, à exclusão social e ao abandono escolar.

 

Conforme se observa no quadro seguinte, no âmbito do Portugal 2020 foram implementadas um total de 91 Estratégias de Desenvolvimento Local de Base Comunitário (DLBC), 12 costeiras, 54 rurais e 25 urbanas, envolvendo um montante global de fundos de 309,3 M€.

Outros investimentos territoriais

A transversalidade da abordagem territorial assumida no Portugal 2020 implica a articulação e complementaridade dos instrumentos territoriais previstos na regulamentação comunitária e adotados pelo governo português (ITI/PDCT, AIDUS/PEDU e DLBC) com o conjunto de outras intervenções dos PO que têm uma forte incidência territorial, como por exemplo os Planos de Ação de Regeneração Urbana (PARU), os Planos de Ação Integrados para as Comunidades Desfavorecidas (PAICD) e os Programas de Valorização Económica de Recursos Endógenos (PROVERE).

No caso das iniciativas de regeneração – urbana ou das comunidades desfavorecidas – o Acordo de Parceria evidencia que a concentração de intervenções nos centros urbanos de nível superior, integrada nos PEDU, não invalida a possibilidade de promover ações similares em centros urbanos de outras regiões (Algarve, R.A. dos Açores e R.A. da Madeira), nem em centros urbanos de nível inferior/complementares nas regiões Norte, Centro e Alentejo. Neste sentido foram abertos avisos para o desenvolvimento de PARU e PAICD que reproduzem a forma, os objetivos e o critério de alocação financeira dos figurinos correspondentes integrados nos PEDU, sem o ónus desta integração.

A mobilização do capital territorial traduz-se, também, na implementação de instrumentos que promovam estratégias de competitividade territorial suportadas nos recursos endógenos dos territórios. O PROVERE, concebido e implementado no período 2007-2013, voltou a ser incluído, para o período 2014-2020, na programação dos Programas Operacionais Regionais Norte, Centro, Alentejo e Algarve. O PROVERE, enquanto estratégia de valorização económica de base territorial, dirigida especificamente a territórios de baixa densidade, tem como objetivo fomentar a sua competitividade através da dinamização de atividades de base económica inovadoras e alicerçadas na valorização de recursos endógenos do território e tendencialmente inimitáveis.

O Acordo de Parceria também admite o desenvolvimento, pelas entidades intermunicipais, no âmbito dos territórios correspondentes às bacias de emprego, de Pactos Territoriais para a Empregabilidade com o envolvimento das entidades públicas relevantes nesta área (IEFP, Centros de Formação do IEFP, de gestão direta e protocolados, escolas públicas e privadas, entidade privadas), bem como de associações empresariais, entidades empregadoras (privadas e do terceiro setor), sindicatos e associações de desenvolvimento local/regional.

Os Pactos Territoriais para a Empregabilidade deverão apresentar programas integrados de combate ao desemprego e de adequação da formação profissional às necessidades do tecido produtivo, incluindo as metodologias de acompanhamento e execução destas políticas, bem como estimativas de alocação de recursos, prosseguindo duas vertentes complementares de atuação:

  1. A estruturação de uma oferta formativa que corresponda às necessidades suscitadas pelas dinâmicas regionais em matéria de perfil produtivo e de emprego, evitando lacunas e sobreposições de ofertas formativas e tendo em consideração os recursos infraestruturais, materiais e humanos existentes nas entidades formativas;
  2. O reforço das condições e mecanismos de articulação institucional entre as autarquias locais, entidades empregadoras, sindicais e outros stakeholders regionais e locais que proporcionem uma maior coerência da oferta formativa e das medidas ativas de emprego tendo em vista uma melhor resposta às necessidades do tecido económico e social.
Monitorização

No âmbito das competências de Monitorização das Dinâmicas Regionais atribuídas à AD&C I.P., a Unidade de Política Regional disponibiliza, com uma periodicidade trimestral, os reportes relativos ao estado de execução dos instrumentos territoriais, dos investimentos de natureza municipal e a territorialização dos fundos.

REPORTES TRIMESTRAIS DE MONITORIZAÇÃO TERRITORIAL